Perdebatan tentang negara federal versus negara kesatuan di Indonesia telah berlangsung lama sejak berdirinya Republik dan harus dibaca dengan seksama. Federalisme adalah bentuk susunan negara, di mana kedaulatan dibagi antara pemerintah federal dan negara bagian, sedangkan negara kesatuan adalah bentuk negara dengan kedaulatan tunggal di pusat, sementara daerah memperoleh kewenangan melalui desentralisasi, dekonsentrasi, tugas pembantuan, atau otonomi khusus. Adapun negara integralistik adalah filsafat kenegaraan yakni negara dipandang sebagai kesatuan organis yang mengatasi individu, golongan, daerah, dan partai. Jadi, lawan federalisme secara ketatanegaraan adalah negara kesatuan, bukan negara integralistik. Akan tetapi dalam sejarah Indonesia, negara kesatuan sering dipertahankan dengan bahasa integralistik seperti persatuan, harmoni, anti-perpecahan, anti-golongan, dan penolakan terhadap konflik terbuka. Gagasan negara integralistik paling kuat dilekatkan pada Soepomo dalam sidang-sidang BPUPK tahun 1945. Bagi Soepomo, negara tidak seharusnya dipahami sebagai arena pertentangan antara individu dan negara, atau antara golongan satu dengan golongan lain, melainkan sebagai kesatuan organis yang menyerap semua unsur masyarakat ke dalam kepentingan bersama. Ia menolak model liberal-individualistik dan juga negara kelas ala Marxis, lalu menawarkan negara yang berdiri di atas seluruh golongan. Kekuatan gagasan ini terletak pada obsesinya terhadap persatuan nasional di tengah masyarakat majemuk dan situasi revolusioner. Akan tetapi kelemahannya juga serius, sebab jika tidak dikendalikan oleh demokrasi, hak warga, dan pembatasan kekuasaan, msks negara integralistik mudah berubah menjadi negara yang menganggap kritik sebagai perpecahan dan oposisi sebagai ancaman terhadap tubuh nasional.
Sejak awal, UUD 1945 menegaskan bentuk negara Indonesia sebagai negara kesatuan. Pasal 1 ayat 1 menyatakan bahwa “Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan, yang berbentuk Republik.” UUD hasil amendemen kemudian bahkan mengunci bentuk itu melalui Pasal 37 ayat 5: “Khusus mengenai bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak dapat dilakukan perubahan.” Ini menunjukkan bahwa NKRI bukan hanya pilihan administratif, melainkan konsensus konstitusional yang kemudian diperlakukan sebagai identitas politik negara. Masalahnya, sejarah Indonesia juga pernah melewati fase federal. Setelah Konferensi Meja Bundar, Indonesia menjadi Republik Indonesia Serikat. Konstitusi RIS 1949 menyebut negara itu sebagai “republik-federasi” dalam mukadimah dan pada Pasal 1 menyatakan RIS sebagai negara hukum demokrasi berbentuk federasi. Konstitusi itu juga memuat daftar negara bagian seperti Negara Republik Indonesia, Negara Indonesia Timur, Pasundan, Jawa Timur, Madura, Sumatera Timur, Sumatera Selatan, serta satuan-satuan kenegaraan lain. Secara teori, federalisme bisa dipahami sebagai cara mengelola negeri kepulauan yang luas dan majemuk. Akan tetapi dalam pengalaman Indonesia tahun 1949-1950, federalisme tidak muncul sebagai hasil musyawarah nasional yang alamiah. Ia lahir dalam konteks tekanan Belanda, diplomasi pascaperang, dan pembentukan negara-negara bagian yang oleh kaum republik dipandang sebagai strategi kolonial untuk melemahkan Republik Yogyakarta.
Di sinilah federalisme Indonesia memperoleh stigma historis yang sangat berat. Bagi banyak tokoh republik, negara federal bukan sekadar alternatif konstitusional, melainkan sisa strategi devide et impera. Negara bagian dianggap bukan representasi aspirasi daerah yang murni, melainkan konstruksi politik kolonial yang menyaingi legitimasi Proklamasi 17 Agustus 1945. Oleh karena itu, perdebatan federalisme di Indonesia sejak awal tidak berada di ruang teori yang steril, tapi berada di medan revolusi, perang kemerdekaan, kecurigaan terhadap Belanda, dan kebutuhan mendesak untuk menyatukan kembali otoritas republik. Maka, ketika Mohammad Natsir mengajukan Mosi Integral pada tanggal 3 April 1950, mosi itu menjadi jalan parlementer untuk mengembalikan Indonesia dari RIS ke negara kesatuan. Sejumlah kajian mencatat bahwa Mosi Integral Natsir lahir dari kekecewaan terhadap hasil Konferensi Meja Bundar dan meningkatnya gerakan daerah-daerah untuk melebur negara-negara bagian buatan Belanda ke dalam Republik Indonesia. Maka arrtinya sangat signifikan sebab kembalinya Indonesia ke NKRI bukan hanya agenda kaum nasionalis sekuler, melainkan juga didorong oleh tokoh Masyumi. Hal ini memperlihatkan bahwa negara kesatuan menjadi kompromi lintas aliran, bukan monopoli satu kubu ideologis.
Pada masa awal Orde Lama, bentuk negara kesatuan diterima sebagai cara menyelamatkan republik muda dari fragmentasi. Hanya saja persoalan pusat-daerah tidak selesai sebab setelah RIS dibubarkan, muncul ketegangan baru di mana daerah merasa sumber daya dan otoritas politik terlalu terkonsentrasi di Jakarta. Elite militer daerah tidak selalu tunduk penuh kepada pusat dan sebagian wilayah memiliki aspirasi ekonomi-politik yang berbeda. Pemberontakan daerah seperti PRRI/Permesta memperlihatkan bahwa kemenangan NKRI secara formal tidak otomatis menyelesaikan problem representasi daerah, pembagian fiskal, dan keadilan pusat-daerah. Saat era Demokrasi Terpimpin, isu federalisme semakin tersingkir. Setelah Dekrit Presiden tanggal 5 Juli 1959, Soekarno mengembalikan Indonesia ke UUD 1945 dan membangun politik nasional di atas bahasa revolusi, anti-imperialisme, Nasakom, serta persatuan nasional. Kritik daerah atau kritik politik terhadap pusat mudah dibaca sebagai ancaman terhadap revolusi dan persatuan. Di sini, negara kesatuan mulai bergerak dari bentuk konstitusional menjadi bahasa mobilisasi politik. Apa yang dipertahankan bukan hanya NKRI, tapi juga tafsir negara yang memusatkan energi politik ke tangan pusat dan pemimpin revolusi.
Pada masa Orde Baru, perdebatan federalisme versus negara kesatuan hampir tidak tampil secara terbuka. Federalisme sudah telanjur dicurigai sebagai jalan menuju disintegrasi. Negara kesatuan diperlakukan sebagai bentuk final yang tidak boleh diganggu. Akan tetapi inti persoalan Orde Baru bukan hanya bahwa Indonesia berbentuk negara kesatuan. Sebab yang lebih menentukan adalah cara rezim Soeharto menafsirkan negara kesatuan melalui logika integralistik-sentralistik yakni negara diposisikan sebagai tubuh besar yang harus harmonis, tertib, dan bebas dari konflik terbuka. Oposisi politik, kritik daerah, ekspresi ideologi alternatif, dan perbedaan sosial dipandang sebagai gangguan terhadap stabilitas nasional. Secara kelembagaan, kecenderungan itu terlihat dalam UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah. Undang-undang ini memang mengenal desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan, tapi desain politiknya tetap menempatkan daerah dalam struktur kendali pusat. Kepala daerah bukan sekadar pemimpin otonom lokal, melainkan bagian dari rantai komando administratif negara. Dengan demikian, otonomi daerah pada masa Orde Baru bukan otonomi politik yang sungguh-sungguh kuat, melainkan otonomi yang dibatasi oleh stabilitas, pembangunan, keamanan, dan kepentingan pusat.
Secara ideologis, Orde Baru memperkuat model itu melalui P4 dan asas tunggal Pancasila. TAP MPR No. II/MPR/1978 menetapkan Pedoman Penghayatan dan Pengamalan Pancasila atau Ekaprasetia Pancakarsa. Kemudian UU No. 3 Tahun 1985 mewajibkan Partai Politik dan Golongan Karya berasaskan Pancasila sebagai satu-satunya asas. UU No. 8 Tahun 1985 juga mewajibkan organisasi kemasyarakatan berasaskan Pancasila sebagai satu-satunya asas. Akibatnya, Pancasila tidak lagi hanya berfungsi sebagai dasar negara dan konsensus kebangsaan, tapi juga menjadi instrumen penyeragaman politik. Dalam praktik Orde Baru, siapa pun yang berbeda tafsir dapat dicurigai anti-Pancasila, anti-persatuan, atau mengancam stabilitas.
Di sinilah gagasan Marsillam Simanjuntak menjadi relevan. Dalam tulisannya, Pandangan Negara Integralistik: Sumber, Unsur dan Riwayatnya dalam Persiapan UUD 1945 (1994) , Marsillam membedah akar gagasan negara integralistik dan menempatkannya sebagai masalah serius dalam sejarah konstitusi Indonesia. Katalog Perpustakaan Kementerian Luar Negeri mencatat bahwa buku itu secara kritis mengupas sumber filsafat negara integralistik yang “pada hakikatnya bertentangan dengan asas kedaulatan rakyat” dan dimaksudkan sebagai pembelaan terhadap kedudukan kedaulatan rakyat serta hak-hak dasar manusia dalam konstitusi. Kritik Marsillam tajam karena ia tidak hanya menyerang sentralisasi administratif Orde Baru, tapi juga fondasi filosofisnya bahwa negara integralistik cenderung melebur rakyat ke dalam negara, lalu melebur negara ke dalam kehendak penguasa. Dengan pembacaan Marsillam, problem Orde Baru bukan sekadar gubernur dikontrol pusat, partai dibatasi, atau DPR dilemahkan. Problemnya lebih dalam yakni negara mengklaim diri sebagai representasi total dari masyarakat. Jika negara dianggap tubuh organis yang menyatukan semua unsur, maka oposisi mudah dianggap penyakit, kritik dianggap perpecahan, dan hak warga dianggap sekunder dibanding stabilitas negara. Inilah bahaya negara integralistik, sebab dapat membuat batas antara negara, pemerintah, rezim, dan penguasa menjadi kabur. Ketika batas itu kabur, membela pemerintah dapat diklaim sebagai membela negara, dan mengkritik pemerintah dapat dituduh menyerang negara.
Seentara itu Gus Dur mengkritik hal yang sama dari pintu yang berbeda. Ia tidak menolak Pancasila dan tidak menjadikan federalisme sebagai jawaban utama atas sentralisme. Bagi Gus Dur, Pancasila tetap penting sebagai ruang bersama bangsa majemuk. Akan tetapi ia menolak ketika Pancasila dijadikan ideologi tertutup yang dimonopoli tafsirnya oleh negara. Kajian tentang pemikiran Gus Dur mencatat bahwa pada masa Orde Baru Pancasila cenderung dipaksa menjadi ideologi tertutup dengan hegemoni tafsir absolut penguasa. Dalam tulisan-tulisannya, Gus Dur menempatkan Pancasila sebagai jembatan kehidupan sosial antarumat beragama, bukan pengganti ajaran agama atau alat penyeragaman keyakinan. Oleh karena itu, posisi Gus Dur dapat dirumuskan bahwa NKRI dan Pancasila sah sebagai konsensus kebangsaan, tapi tidak sah jika dipakai untuk mematikan pluralisme, kebebasan beragama, kebebasan berpendapat, dan oposisi demokratis. Ia membedakan Pancasila sebagai platform bersama dari Pancasila ketimbang sebagai alat kontrol rezim. Di sinilah Gus Dur melampaui debat federalisme versus kesatuan yang dangkal. Baginya, masalah utama bukan bentuk negara semata, melainkan apakah negara kesatuan itu demokratis, pluralis, dan melindungi warga atau sebaliknya menjadi mesin penyeragaman yang memaksa semua unsur masyarakat tunduk pada tafsir tunggal pusat. Maka, Marsillam dan Gus Dur sama-sama menggugat Orde Baru, tapi dengan tekanan berbeda. Marsillam menggugat negara integralistik secara teoritis-konstitusional dengan memperingatkan bahwa konsep itu berbahaya bagi kedaulatan rakyat dan hak-hak dasar. Gus Dur menggugat dampak sosial-politiknya: ketika Pancasila dan NKRI dimonopoli oleh negara, pluralisme dan demokrasi menjadi korban. Keduanya tidak otomatis menjadi pembela federalisme. Apa yang mereka kritik adalah NKRI yang dibajak oleh logika integralistik-otoriter.
Kemudian Reformasi 1998 yang terjadi sesudahnya juga tidak memilih jalan federalisme formal. Jawaban Reformasi adalah demokratisasi dan desentralisasi. UU No. 22 Tahun 1999 mendefinisikan desentralisasi sebagai penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. UUD hasil amendemen juga memperkuat pemerintahan daerah dengan daerah provinsi, kabupaten, dan kota mengatur serta mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya kecuali urusan yang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat. Dengan kata lain, Reformasi mempertahankan NKRI, tapi mencoba mematahkan sentralisme Orde Baru melalui otonomi daerah, pemilihan lokal yang lebih demokratis, pengakuan daerah khusus/istimewa, dan pembagian kewenangan yang lebih luas.
Pasca-Reformasi hingga sekarang, Indonesia memilih jalan tengah dengan menolak federalisme formal, tapi mengoreksi sentralisme Orde Baru melalui desentralisasi, otonomi daerah, dan otonomi khusus. UU No. 22 Tahun 1999 membuka desentralisasi luas, lalu kerangka itu disusun ulang melalui UU No. 23 Tahun 2014 yang tetap menempatkan pemerintahan daerah dalam sistem NKRI berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan. Aceh memperoleh pengaturan khusus melalui UU No. 11 Tahun 2006, sementara Papua mendapat kerangka otonomi khusus yang kemudian diperbarui melalui UU No. 2 Tahun 2021. Artinya, tuntutan daerah tidak dijawab dengan mengubah Indonesia menjadi federasi, melainkan dengan memberi kanal asimetris: sebagian daerah diberi kewenangan khusus, sebagian lain bergerak dalam otonomi umum. Hanya saja problem lama belum selesai dengan ketimpangan fiskal, tarik-menarik kewenangan pusat-daerah, pemekaran yang kadang lebih elitis daripada substantif, konflik sumber daya, dan rasa tidak adil di daerah masih terus muncul. Oleh karena itu, konsensus NKRI bertahan bukan karena negara kesatuan sudah sempurna, melainkan karena terus dinegosiasikan melalui desentralisasi. Begitu pusat kembali terlalu dominan dan daerah merasa hanya menjadi objek administratif, luka historis yang dulu melahirkan kritik federalis akan muncul lagi dalam bentuk baru.
Lantas mengapa negara kesatuan tetap diterima sampai sekarang? Pertama, karena federalisme Indonesia membawa memori buruk RIS. Di banyak negara lain, federalisme bisa lahir dari kontrak politik yang sah antara unit-unit politik yang kuat. Di Indonesia, pengalaman federal pertama justru melekat pada strategi Belanda, negara bagian buatan, dan fragmentasi pascarevolusi. Kedua, NKRI menjadi simbol Proklamasi, bukan sekadar desain administratif. Ketiga, kekuatan politik besar setelah 1950, termasuk kelompok Islam modernis melalui Natsir, ikut mengesahkan negara kesatuan sebagai jalan persatuan. Keempat, Reformasi memberi kanal baru bagi aspirasi daerah melalui desentralisasi, sehingga tuntutan federalisme tidak menjadi arus utama. Kelima, trauma disintegrasi dari RIS, pemberontakan daerah, Timor Timur, Aceh, Papua, dan konflik komunal pasca-1998 membuat banyak elite dan warga menganggap perubahan ke federalisme terlalu berisiko.
Meski demiikian, penerimaan terhadap NKRI tidak boleh dibaca sebagai pembenaran terhadap sentralisme ekstrem. Negara kesatuan hanya sehat jika tidak berubah menjadi negara integralistik-otoriter. NKRI memerlukan otonomi yang nyata, distribusi fiskal yang adil, penghormatan terhadap kekhususan daerah, pengakuan masyarakat adat, perlindungan minoritas, dan mekanisme demokratis yang memungkinkan daerah mengoreksi pusat. Negara kesatuan yang menolak semua koreksi daerah akan menghasilkan luka politik yang sama dengan Orde Baru yang stabil di permukaan, rapuh di bawah. Selain itu, para penganut paham federalisme secara ahistoris keliru karena memperlakukan gagasan tersebut sebagai obat universal tanpa membaca luka sejarah Indonesia sendiri. Mereka sering membayangkan federalisme seperti model Amerika Serikat, Jerman, Kanada, Australia, atau Swiss, lalu menganggap Indonesia tinggal menirunya. Cara berpikir itu malas secara konteks sejarah dan politik lantaran. Indonesia tidak lahir dari kontrak setara antarnegara bagian yang matang, melainkan dari revolusi antikolonial yang harus menghadapi upaya fragmentasi politik oleh Belanda. Dalam konteks Indonesia, federalisme pernah tampil bukan sebagai kebebasan daerah, melainkan sebagai instrumen pelemahan republik. Mengabaikan fakta ini berarti membaca Indonesia dengan kacamata teori asing yang dilepaskan dari tanah sejarahnya sendiri. Selain itu yang terpenting adalah bentuk negara berikut dengan proses, konsekuensi dan hasilnya adalah proses politik yang terus menerus berlangsung dalam bentuk negosiasi tanpa putus. Jika mengandaikan sebuah formula manjur demi keadilan dan kesejahteraan, para pembelajar politik yang serius akan tahu bahwa utopia semacam itu adalah hal mustahil.
Dengan demikian, federalisme memang bukan jawaban otomatis bagi Indonesia, tapi NKRI juga bukan lisensi bagi pusat untuk menghisap daerah. Pelajaran paling sehat dari Orde Lama, Orde Baru, Marsillam, dan Gus Dur adalah bentuk negara kesatuan dapat dipertahankan, tapi tafsir integralistik yang menelan rakyat ke dalam negara harus ditolak. NKRI bertahan bukan karena pusat selalu benar, melainkan karena masih bisa diperbaiki melalui demokrasi, otonomi, keadilan daerah, dan penghormatan terhadap kemajemukan. A nation survives not by worshiping its structure, but by making its unity just enough to be believed in. (end/frs)
